自改革开放以来国企改革一直在不断推进，虽然取得了重大成果，但仍然存在一些突出问题，包括部分企业管理混乱、利益输送、国有资产流失等。国家提出国企改革的目标，希望在关键领域获得前所未有的决定性成果，这些关键领域包括：国有资产管理体制、现代企业制度、市场化经营机制等。国企是作为党执政的重要经济基础，因此国企改革兼具企业内部自决和外部行政决策的双重属性，因此具有经济和政治双重意义。另一方面国企改革涉及作为利益相关者的千万国企职工，因此也具有重大的社会影响。
一 、国企改革中公众参与的价值
1.打破利益固化的藩篱：国企改革的重中之重
打破利益集团的垄断，建立合理公司治理结构，是新时期国企改革的核心任务。国企改革必须全面合理引入多方主体，协调各方利益，提高决策的科学性。推进改革必须涉及利益的重新调整分配，涉及政府、企业、管理者、职工、社会资本乃至公众等多方面利益。围绕着提升国企竞争力的长远目标，改革需要各方主体利益通过制度创新重新分配、整合。深化国企改革首先必须如习近平同志指出的“打破利益固化的藩篱”。十八大之后，中央巡视组对于国企的查处问题已经证明了：国企固有的利益结构使得法人治理机制丧失应有监督制衡作用，被少数人操控的内部人控制现象也是滋生腐败、低效的温床。同时也不得不重视可能引发的利益冲突对改革实施会产生不利影响。其中有既得利益集团的阻碍，也有其他利益主体诉求得不到重视。“利益群体分化产生的群体与群体之间的利益竞争、摩擦和冲突，会引发多种形式的对抗。”[1] 改革进入深水区，也是社会矛盾多发时期，国企改革的难度前所未有：宏观经济增速放缓，产能过剩矛盾突出，企业效益严重下滑。集中表现在钢铁、煤炭、石油、石化等行业中存在大量竞争力低下的“僵尸企业”。为了正确处理改革发展稳定关系，《深化国有企业改革的指导意见》对此提出的基本原则是：坚持积极稳妥统筹推进。这一轮国企改革涉及深度和广度前所未有，不仅是国企的资产重组，更涉及顶层设计中的产权结构和治理结构，到具体实施层面，对企业的人事组织与经营管理会产生全面深远的影响。国企改革的难度不仅在经济层面，更是重要的政治问题和社会问题。
2.公众参与：国企改革的善治
国企改革的顺利推进需要健全完善以公众参与为核心的各种社会阶层的利益表达机制，培养理性的政治参与文化。在法律框架下的，社会各阶层的广泛参与，通过理解、沟通达成共识，为国企长远发展和社会正义凝聚力量。这体现的是以公众参与为核心的现代善治理念。国企既要成为真正意义的公司而不是官僚机构，又要担负国民经济基石的社会责任，这是国企改革多年一直探索的难题。国企的公司制、股份制改革已经进行很多年，国有企业根据公司法规定设置董事会、监事会等公司治理机制，但是为何《国企改革指导意见》关于完善现代企业制度的意见中还指出要重点解决：一些企业董事会形同虚设、“一把手”说了算的问题？问题的关键不仅仅在于建章立制，更在于将制度落到实处。国企形式上完成了公司制转变，但本质还是并非真正意义的公司，公司、股东、员工、高管的实际地位并非符合现代公司制度的意涵。国企改革如果只是由政府官员和国企官员垄断话语权，其他社会阶层的利益和诉求被忽视，则改革本身难免陷入困局。从这个意义来看，国企改革有必要引入更广泛的社会阶层的参与。
将各种社会阶层的利益表达机制引入国企体现了善治的社会治理理念。善治在一定意义可言被理解为协商过程的均衡既正义。公众参与相对于传统的民主方式而言，本质的区别在于非常强调公众更全面、直接参与、影响决策过程。公众参与反映了公众更为强烈的参与意识，也意味着更为广泛的不同利益群体的博弈。传统的行政决策动议基本来自某种单极的利益诉求，这样其他利益主体的诉求难免被忽视。公众参与理念的兴起与政府的治理观转变密切相关。传统治理观对公共利益观的认识过于清晰单一了，实施等同于将政府意志简单强加给公众。对于现代治理而言，善治意味着程序或者过程意义的，本质是“程序正义”。虽然普遍意义的直接民主不可行，但是依然不能排除在某些领域通过公众参与制衡政府的单级意志。“善治就是使公共利益最大化的社会管理过程,善治实际上是国家的权力向社会的回归。”[2]
公众参与的善治理念，与我党的群众路线具有内在精神的契合。国企改革本质可以被看做新时期重要的群众工作之一。国企在法理上的最终所有者是全体国民，国企改革事关政府、企业、职工乃至社会的广泛利益主体，具有很强的公共属性。国企改革不单纯是经济管理，还具有社会管理的特征，涉及群众利益最密切、最直接的民生领域，要直接面对群众广泛而差异化的利益诉求。习近平同志指出：“一切社会管理过程都是做群众工作的过程。群众工作是社会管理基础性、经常性、根本性工作”。”这在价值诉求和理论内涵上，与新时期落实党的群众路线，密切党群关系思想，保持了高度一致性。社会管理中具体的机关和干部是否能公正严格依法办事、忠实执行党的政策方针对于党获取群众的信任至关重要。为此，中央非常重视完善党和政府主导的维护群众权益机制，畅通信访渠道，引导群众依法理性表达合理诉求、维护自身权益。党在新时期提出的“政府治理和公众参与”相结合的崭新治理模式，展现了巨大政治价值和社会价值。在当代中国政治语境下，公众参与的中国化具有加强党的领导，巩固执政地位具有特殊的政治价值。
二、高校党外知识分子参与国企改革的特殊地位和作用
1.高校党外知识分子的中间阶层特殊属性
国企改革的公众参与中，高校党外知识分子为代表的社会中间阶层的地位尤为突出。高校党外知识分子的人力资本和社会资本具有一定比较优势。总体看，他们有能力也有意愿参与到以国企改革为代表的公共管理中，为经济建设和社会建设作出重要贡献。党外知识分子是新时期统战工作的重要对象，党将其视为维护社会和谐稳定、促进社会发展的重要力量。习近平强调，“党外知识分子工作，是统一战线的基础性、战略性工作。”一直以来这一群体的社会价值往往被局限于教学科研领域，实际上，其在维护社会稳定、促进社会整合方面同样可以发挥重要作用。这一群体接受过高等教育、具有专业知识、在高校中从事专门性教学、科研工作。从政治身份看，党外的政治身份决定其主要并不直接参与政治权力运作，虽然也有少数人担任人大代表、政协委员，或者担任行政机关负责人等正式制度的政治身份，但并不占多数。
高校党外知识分子阶层是中间阶层中最具代表性和最具稳定性的，其发挥的作用更为值得重视。严格意义，转型期中国社会尚未培育成熟一个中间阶层，社会分化还在持续，仅仅是初具雏形的中间阶层的社会价值还不能概然而论。大体上属于中间阶层的不同细分阶层的实际社会地位差异很大，社会地位的变动趋势还不一致。“在利益博弈的背景下，主导阶层与边缘阶层通过各自的行动表达和强化自身的利益诉求。”[3]在这一背景下，社会中间阶层的作用被凸显出来。学术界根据世界各国现代化的经验，普遍认为培养中间阶层为主体的分层结构，创建公民社会，提升社会的自主性，缩小贫富差距，促进社会和谐。中间阶层可以作为上层与下层之间政治沟通的重要媒介，可以在一定程度协调纠纷，抑制冲突，起到重要的承上启下的关键的社会整合作用。知识分子的基本属性决定这一群体面对各种社会问题更容易采取科学、理性的立场。社会资本能够实现集体价值和对于社会的整合。无论正式还是非正式的社会关系，一般来说都可以促进社会成员间相互利益的协调和合作。
2.高校党外知识分子参与国企改革的能力和意愿
高校党外知识分子一方面有强烈的意愿参与到公共事务中。知识分子的社会责任感是有历史传统的。近代以来高校中的高级知识分子在中国革命的历史时期，都发挥了重要作用，是我党的忠实伙伴。中国知识分子历史上就非常关心国家民族的命运、热衷参与社会公共事务、鞭笞丑恶、建言献策，有的还不同方式直接参与到社会革新和革命运动中。梁漱溟先生的“乡村运动”的社会实践就是其中的有益尝试。改革开放为中国的政治、文化生活提供了相对宽松的环境，也激发了知识分子投身社会改革的热情。除了社会良知，对很多从事社会科学的知识分子而言，广泛而深入的社会参与实际上也是自身理论研究的自然延续。从这个意义上看，知识分子的个人价值与社会价值之间的联系就更为密切、自然，也是发挥这一阶层社会参与能动性的根本动力所在。
另一方面，高校党外知识分子所处的社会地位，也利于参与公共事务。他们所在的中间阶层与其他两个阶层接触密切，地位却相对独立。相对独立的社会地位使得中间阶层对各种社会利益和价值的分歧相对上层和下层，有其独到看法，相对更为全面清晰。中间阶层相对社会下层，具备更高的专业知识和政治理性，而且相对稳固的经济地位使其有条件更充分的参与社会公共事务。在所有大致属于中间阶层的社会群体中，高校党外知识分子的最具中间性政治色彩，具有最为客观的政治理性。这一阶层并不从事工商业等竞争性行业，与社会其他阶层的经济利害关系相对无涉。大多数高校党外高级知识分子并不担任具体行政职务，相当部分加入民主党派或者其他社会团体，以不同方式参与协商民主政治活动或者环境、法律、慈善等社会活动。一般来说这一阶层认同现有政治秩序和主流社会价值，同时由于党外的身份，使其可以受到较少的科层制权力体系的控制，这一特殊的政治地位有利于这一群体发出相对独立的声音。
党外知识分子参与国企改革价值除了有利于代表更广泛的社会阶层的利益和诉求，更直接的作用在于广开言路，提升决策的科学性。政府和公众面对决策中复杂利益冲突，其实都是有限理性的。只有公众、政府、专家的有效互动，才能提升决策的科学性。公众参与“将原来排斥在决策过程之外的普通民众纳入到决策过程之内，即使公众从外部人转变为决策过程中的内部人。”[4]这一转变的核心价值在于能降低公众来自阻抗的社会风险。但是绝非单纯引入就可以实现，衡量公众参与的价值标准应该是：能否覆盖最广泛的社会群体的意见；公众的意见在多大程度被决策考量，进而影响决策。
三、党外知识分子参与国企改革的路径探析
“和而不同”是党外知识分子参与公共管理的基本方针。2015年5月习近平在中央统战工作会议上，针对党外知识分子工作强调“做好新形势下统战工作，必须正确处理一致性和多样性关系，不断巩固共同思想政治基础，同时要充分发扬民主、尊重包容差异，尽可能通过耐心细致的工作找到最大公约数。”高校党外知识分子充分发挥自身的优势，通过不同途径直接或间接参与国企改革中，这方面需要自身增强爱党爱国的公共意识和社会责任感，也需要政府社会提供制度平台和实施条件。高校党外知识分子阶层内部的社会地位差异整体上看并不像其他阶层那样显著，大体也可以分成普通知识分子和精英知识分子两大类。两者的地位差异很大，基础差异来自学术地位的声誉差异，不过经济、声誉、权力三个要素之间的紧密互动，学术声誉显著影响收入和权力。
1.精英知识分子的路径
精英知识分子这一阶层的社会参与能力更强。在此类知识分子身上，尽管此类精英知识分子所占的比例很小，但是就与社会影响而言，几乎可以超越剩余全部同阶层知识分子。知识精英阶层参与国家法律、政策等正式制度设计方面拥有相当的话语权，这成为其参与社会活动的主要路径。从国企改革的参与路径来看，精英知识分子的参与，一般以个体参与为主，也可能通过所在的单位机构、学术团体、社会组织参与。随着改革开放以来，尊重知识尊重人才的社会意识加强，他们直接参与的途径也不断发展。其中比较典型的参与国企改革的途径包括：作为人大代表、政协委员参政议政、作为专家参与重大决策咨询，作为独立董事参与公司治理，发表专业期刊和主流媒体的学术文章。
知识精英的社会影响力和社会贡献是最大的，然而所受的社会质疑也最多。以公司治理结构中很重要的独立董事为例，目前担任大型国企独立董事的基本是学界、商界的知识精英、社会名流，很多也是高校党外高级知识分子。独立董事制度设计目的在于防止控制股东及管理层的内部人控制问题，损害公司整体利益，乃至社会利益。独立董事之独立，应独立于控股股东和管理层，不应与其有重要的业务联系或专业联系，以此对公司事务作出独立判断。但是从近年暴露出某些侵害公司整体利益的案例中，独立董事没有有效发出不同声音，甚至在公司上市等重大问题涉嫌获取不当利益。国企改革涉及国有资本监管、国有产权交易，国有公司转制等涉及重大利益的领域，独立董事不能真正独立，其参与国企改革决策的合理性难免受到质疑。知识精英对中国改革往往具有先导性作用，未来的创新则更在维护国家社会整体利益的前提下，着力解决改革中滞后的难点和严重失衡的阶层利益。党中央已经开始调整相关政策导向，一系列的改革措施正在酝酿、尝试中。知识精英阶层宜及时顺应这一趋势，不仅从理论研究着手，还应更重视利用丰富社会资本深入接触、调研弱势阶层的需要，发挥好中介桥梁的作用。同时，还应积极为弱势阶层的政治参与创造条件，社会各阶层平衡发展的提供对策建议，“通过立法和制度运行充分保障困难群体的民主权利，强化互动机制，遏制困难群体边缘化的趋向。”[5]
除了一般的直接参与模式，还有一种知识精英还存在相对特殊的模式：混合所有制的市场经济参与模式。主要意义是党外知识分子以新经济主体及其代理人的身份参与混合所有制经济改革。这种参与模式不同于一般意义制度化的诉求表达，而是通过创新、创业的方式在国企内部形成差异化的经营管理实践。参与者的身份也有所变化：国企职工转变为企业家，即创新型企业或者技术团队的负责人。当然，其基本前提是国企改革中大量创投项目的实施。这种参与使得党外知识分子身份角色发生转换，一定意义可以成为从宣示权利的政治参与转变为具体实际博弈地位的经济参与。将“国企改革与大众创业、万众创新紧密结合”，是中央国企改革基本方针的重要实践路线。这给活跃在高校、研究机构等党外知识分子提供了施展才华的空间和机遇。对于国企来说，党外知识分子的参与有利于创建以混合所有制为前提，具有独立经营权和符合现代企业制度的治理结构。此类实体的业务范围既可能与国企原有业务形成互补，有利于提升国企运营效率；也可能是占领技术、市场的前沿，有利于国企未来转型发展。从长远角度看，党外知识分子作为知识分子和新经济代表的双重身份，增强自身的话语权，有利于平衡国企的公司治理结构。
2.普通知识分子的路径
普通知识分子占高校党外知识分子的绝大多数。相对而言，社会地位和社会影响比较薄弱，但是对社会问题的关心并不缺少。很多高校党外的普通知识分子具有一定“公共知识分子”的倾向，网络空间也为他们扩大社会影响提供了条件。中国社会的公共空间与网络兴起密不可分，也与政治环境更为宽容和舆论空间更为宽松密不可分。网络为代表的新媒体和部分传统媒体的紧密互动客观上为中国知识分子创造了有利于社会参与的公共空间。由于网络空间的非官方性质，政治权威的较少的干预和控制，极大拓展了公共空间的社会领域，也为私人之间的评论探讨转化为具有社会影响力的公共舆论提供了可能。知识分子针对公共事件往往首先从各自专业出发，专业理性特征非常明显。不同学科的知识分子之间、知识分子与社会公众之间的交锋论战，必然把学者们的思维半径扩大，进入其他知识领域，逐步形成以“问题为中心”的研究模式和思维方式。这一过程可以视作为知识分子的专业性和公共性的自然统一。
随着网络不断普及，近几年网络舆情已经成为政府管理的重要关注内容，同时也产生了以个人博客为核心平台的“网络意见领袖”，其中也不乏知识分子的身影。另一个重要的例子是，近年来屡发的环境污染事件的讨论中，产生了大量对基础政府官员“唯GDP至上”的功利主义有很多批判、反思，其要点就是官员政绩考核中的弊病。网络评论并非像理论研究那样精细、专业，甚至可能有某些情绪化色彩，但是这些文章数量巨大的跟帖、回复看，的确产生了重要的社会影响。“均衡阶层话语权是参与型政治文化为主体的公民文化实然存在的体现，而公共知识分子精神在公民文化的形成与发展过程中无疑起着极为重要的促进作用。”[6]公共知识分子的言论虽然代表个人发出，但是之所以可能产生重要社会影响，甚至推动制度变革，绝非依赖个人声望。最根本的原因在于他们深入理性的分析表达了民众，尤其是弱势群体的呼声、诉求。
普通知识分子与精英知识分子掌控的社会资源的差异显著，而深层次的差异则在于两者社会参与的空间不同，存在在两个完全不同的话语体系中：知识精英依附于政治权力，必然也依附于官方的制度和话语体系，建构性超越批判性；公共知识分子远离政治权力，排斥官方话语，形成了相对独立的话语体系，既有学者的专业理性也受到民间话语的影响，批判性超越建构性。两者看似差异极大，其实都具有强烈的公共意识，以解决中国当代现实社会问题为己任，在维护公民权利、制约政府权力，完善市场机制，改善民生等中国社会发展的基本政治观点其实是一致的，只是由于所处的社会位置不同，观察的视角不同，采取的路径也不尽相同。但是随着网络舆论空间的极大扩展和高校管理体制的灵活性增强，两者又存在密切互动，甚至一定程度的融合趋势。这两条不同路径并行不悖，从改善公共治理视角看都具有重大意义。
3.引导辅助公众参与：更广阔的实践路径
除了上文提到的直接参与，更需要重视高校党外知识分子对广大职工的公众参与所发挥的间接作用，主要变现为对职工参与国企改革的引导和辅助。此类高校党外知识分子的参与路径可以被称实践型或者公益性。这类知识分子并不谋求更多话语权，而主要利用自身的知识专长和社会资源，以公益为目的，积极投身社会实践、服务公众，尤其是弱势社会群体。从我国的实践情况看，此类知识分子的数量较少，但是其社会影响不可低估，需要重点鼓励发展。
职工参与是国企改革中的公众参与的核心内容。国企改革的最终受益者还是人民群众，尤其是国企广大职工。国企职工不能成为改革的牺牲品，其正当利益不能被漠视。高校党外知识分子的间接参与价值因此主要体现在对职工参与国企改革的辅助和引导。主要形式包括：教育普通职工科学有序参与决策，提供知识信息帮助；疏导化解矛盾，协调改革中可能的利益冲突，推动合理公平，兼顾各方利益的有效决策；为职工参与的途径、方式、方法和规则提供建议对策，促进国企改革中公共参与的法制化、规范化。公众参与是善治理论的核心内容，体现了社会主义民主的优势。国企改革中，广大职工、管理者、技术人员以及社会公众的有效参与可以避免冲突、减少阻力，推动科学决策。政府需要转变观念，推动参与和对话，其中党外知识分子的作用不可低估。发挥的好，可以成为积极、有效公众参与的协调剂、粘合剂和催化剂。
针对这一问题，高校党外知识分子的积极参与，对于改善职工在国企改革中的地位，提升话语权具有重要价值。高校党外知识分子的作用不仅仅局限于上层的沟通参与，更需要面向基层，面向普通国企职工。在改革不断深化的当代，公众参与则非常强调“伙伴式”平等协商管理模式：以灵活多样的方式，吸纳最广泛的群体进行沟通协商，赋予公众平等参与地位。伙伴式的公众参与对信息沟通要求非常高。公众参与往往从质疑开始，政府有义务倾听回应公众的特殊关注。针对政府回应的期限和方式需要确立强制性的规范，这意味着政府的信息垄断必须打破，以信息公开为一般原则。在正式制度之外还应拓展公众参与手段。以美国的环境公共参与为例，由来自各界共同组成的咨询团体已经成立200多个，成为政府环境正义行动的重要组成部分。这体现出现代治理的灵活性。公众参与权的实现和政府保护促进公众参与的法律义务，从一般法律原则到具体法律规范都在不断深化。
在此背景下，高校党外知识分子有必要参考国外公共参与的成熟模式，针对国企改革的目标、阶段成立专业化或半专业化的专家咨询团体，辅助国企职工积极有效参与国企改革从决策到实施的不同阶段。这种专家咨询团队不是纯官方性质，也不以盈利为目的，可以隶属于公共性质的社会团体，也可以隶属工会等半官方组织，总之需要具有一定中立性。党外知识分子，无论在国企内部还是外部，可以根据各自地位、职业不同为职工在知识、信息层面提供协助、答疑解惑；为职工平等参与国企改革协商沟通充当代言人；为协调改革中利益冲突充当中间人；为解决职工实际困难，多方呼吁协调。总之这种间接参与，将党外知识分子的社会责任感和基层群众的切身利益紧密结合，实现多方利益共融、共赢。这种参与在一定意义上，是对国企内部民主的完善，对现有的职代会、工会等企业民主机制，可以起到一定补充作用。
高校党外知识分子的介入，可以在政府、企业和职工之间起到重要的沟通桥梁和联系纽带的作用。职工能真正有效参与国企改革，受到很多主客观条件限制，政府、企业对此的态度至关重要。高校党外知识分子的介入不仅教育帮助职工，而且一定程度也对政府企业的观念产生重要影响，帮助其充分认识到职工参与国企改革的现实意义。真正实现将职工作为平等协商的伙伴对待。不仅要求具有包容的态度，吸纳各方意见，更需要为职工有效参与提供资金、信息、知识等各方面的协助。换句话说，政府、企业要主动为自己培养理性的制衡者。
根据国企改革的实践发展需要，高校党外知识分子应协助政府和企业构建源自企业基层有效的理性沟通平台，这一平台至少应具备以下几个主要特征：首先，讨论的议题必须明确具体，而且应针对国企改革的规划持续展开，逐步完善形成惯例性的规范化参与机制。其次，参与对象必须尽最大可能包括所有利益相关的职工群体。最后，沟通必须是双向、自主的。不仅国企管理者可以提出议题，普通职工同样也可以提出自己关心的问题。针对职工的疑虑和问询，国企管理者尽可能做到信息共享。
国企改革对职工利益影响重大，涉及领域众多，上级政府和国企管理层简单将所谓一揽子的解决方案提供给广大职工审议评价，难以充分暴露各方面的问题，更难以兼顾各方面的利益。而且国企改革绝非一次性举措，很多处于不同阶段的进行中，从动议到决策，再到具体实施，乃至最终评价完善，这一全过程，职工都有参与的必要。而且这些参与模式管理者的意志处于绝对地位，职工参与的普遍性和积极性不足，并未能实质性实现参与。因此，以面向基层为主，方式灵活的公众参与理论在我国国企改革实践中还有很大的发挥空间。高校党外知识分子亲身参与和近距离观察，在理论和实践之间的反复印证、总结，对于我国未来的相关制度完善也会起到重要作用。
四、结 语
高校党外知识分子在国企改革的大背景下，维护稳定、促进利益整合可以发挥巨大价值。通过自身的话语权和行动力教育、影响其他社会群体，培育发展理性的政治文化，促进各社会阶层之间的沟通、理解，实现各阶层利益的平衡与整合。尽管不同类型的知识分子的路径不同，但是基本的政治理念却是相同的：“和而不同”的社会和谐理念、扶助弱者的社会正义理念、理性与法治的政治参与理念。知识分子无论以何种方式参与社会实践，也同时是自我的社会价值重塑过程。在学术、市场、公众、权力之间，知识分子追寻自我与公共之间的和谐统一。
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