课题负责人： 孙世强

课题组成员： 李明波 吕平章 刘宇佳 常恒瑛 王硕 游加志 金伯阳 梁宇 吴璇

报送单位：民建沈阳市委会

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新解营商环境，明确了下列问题：（1）体制和机制各自内容是什么，且体制决定机制；（2）条例之所以重点强调体制机制，在于组织结构、权力运用及由此产生的内外关系具有外部性；（3）认清了产生外部性的组织。有国家机关、事业单位、特殊企业，中介机构和精英个人也不可忽视；（4）清晰了营商环境优化本质。减小或消除负外部性，让中性外部性向正外部性转化，极力扩大正外部性。这些研究从哲学层面应然性阐释了营商环境升维所要关注的主体范围，优化内容，优化原由和实现目的等的本元性理论。

二、民主党派助力识别优化营商环境的实践问题

民主党派人士助力识别实践问题，并非完全否定现行做法，重在强调发挥全过程人民民主才是营商环境优化的最有效模式。

助力客观认识政府组织优化的有效性。条例第七条规定，各级人民政府应当加强对优化营商环境工作的组织领导。条例肯定性地明确了组织领导主体是政府。政府作为组织主体，利于践行中国特色社会主义制度的本质，具备了作为组织主体的品质。同时政府拥有人、财、物资源，最主要的是拥有权力，具备作为组织主体的能力。但这里存在一个问题：政府体制（组织结构、权力分配和运用）及机制（组织内在关系）本身就属于优化内容，自我组织优化是一种方式，但能否有效却让人质疑，探索更有效的组织方式十分必要。

助力分析政府主导建设的有效性。营商环境建设实践是政府在主导推动，表现在不断强化营商环境管理部门职能，建章立制，发布“任务清单”“行动方案”，总结任务完成情况，强化全员学习，评优选模和抓典型案例等诸多建设内容。研究者认同政府主导建设的努力，但不认同政府作为单一主体主导建设，理由：营商环境的物品属性应定位为准公共物品，其建设就应由政府和市场主体、事业单位、特殊企业、中介机构和精英个人等在内的所有主体共同建设。政府宣传“人人都是营商环境”，但没有激发出这些主体的建设能量。而这些主体不仅拥有建设的人力、财力、物力要素资源，拥有优化方法、技术等的智力资源，更是拥有快速推进优化的强烈愿望和全过程监督以强化政府实现有效组织并实现协同建设的外在驱动能量。这为全民参与营商环境建设提供了理论支撑。

助力客观分析政府主导评价的有效性。政府作为评价主体，就等同于自己评价自己。政府自评存在道德争议，最主要的是对自身问题难以全面把握和深刻认识。政府委托第三方评价也因受政府利益驱使而由政府力量支配，评价过程和结果并没有摆脱自评的事实。由此，理论上留给国家机关人员的实践理性只能是以各种方式进行潜移默化的抵制，或者迫于顶层压力不情愿地缓慢推进，甚或不作为。除道德争议、优化“弱效果”问题外，政府主导评价存在被选评价主体过窄问题。条例规定要依据市场主体和社会公众的满意度进行评价。但结合全国各区域选择被评价主体的方式，或政府指定，或网络随机抽取，都形成被评价主体范围“窄化”和排斥其他主体评价权问题。被选择市场主体只是在现存企业中指定或抽取，将失败企业主体排除在外，一些被选主体“唱赞歌”的还居多。随机被选评价主体有的因营商环境对其影响弱而不能真实地行驶评价权，但却排斥了有评价意愿和评价内容的其他主体。其结果会导致评价信息的非全面性。就失败企业主体而言，之所以失败，很可能就是营商环境直接作用的结果。有评价意愿的主体，其评价内容很可能来源于真实的切身感悟，这些主体才最有资格也最能精准地评价营商环境质量。营商环境评价中信息的缺位或不足会产生“幸存者偏差”，排除“沉默的数据”，评价结果恐怕离真相愈来愈远，据此不可能提出有效的优化对策。不仅如此，现行评价模式还冲击资源配置的有效性。现行评价多是政府委托第三方评价，评价成本几十万乃至数百万不等，这还不算评价过程中国家机关、事业单位各组织，上下联动的人工成本、时间成本、各类机会成本和相关文件材料的印制、宣传成本等。最关键的评价结果与人民大众的认知不符，评价结果的有效性受到质疑。寻求成本低，资源配置绩效显著的新的评价模式已成为必然。

助力分析评测工具与主观评价逻辑相适应问题。指标选择是否背离条例规定的依据满意度标准的评价要求。现行营商环境评价指标选择偏离满意度要求，与主观评价机制无法衔接。原因在于指标重复。同一事项从因、果两个维度叠加设置；指标过多。梳理全国评价指标体系发现，一级指标少的十几项，多的三十几项。二级指标少的四十几项，多的百余项。致使评价过程中，产生了胡乱给分、疲劳打分、通过任务下达强制打分等现象；理论研究与实践应用指标异质性设置。理论研究偏重数据的可得性、工具理性，排斥主观性，对策供给解决问题的有效性弱。“官员晋升锦标赛”下刻意保护和放大区域特色优势指标是全国各地政府评价指标存在异质性的主要原因，其结果会形成区域壁垒，阻碍全国统一市场的形成。理论与实践之所以存在指标设计差异，满足各自目的使两者都偏离了真实评价营商环境质量的应然性要求；指标设计超出认知水平。存在对指标不知晓、不理解和理解分歧等问题，难以体现主观性，无从评价。综上因素，指标设计背离了主观评价逻辑；指标权重设计是否与人民大众的主观认知存在偏差。权重虽是评价者对指标重视程度的一种主观判断，但因工具属性而影响评价结果，决定指标信度。权重设计的三种类型中，客观赋权和主客观复合赋权天然具有不适合主观评价的意向，但在理论研究中普遍采用。主观赋权分市场主导型、第三方主导型、官员主导型三种。市场主导型即根据市场主体和社会公众意向确定指标权重。该模式充分体现主观性，除理论研究外，现实并不存在该类型的权重设计。第三方主导型，即以政府聘请的第三方机构确定指标权重，但最终权重系数要依照政府主要官员的意见进行调整，该类型较为普遍。官员主导型是政府官员直接确定权重，实践中这种类型较少。市场主导型缺失、第三方主导型的非独立性和官员确定型的存在，都产生权重确定偏离人民大众主观认知的共同结果。

综上分析可识别出三大问题：一是区分并回答了营商环境的组织、建设与评价主体“应该”是谁的问题，政府以多维主体进行组织、建设与评价，成效受限；二是明确“应该”以主观性、客观性，还是主客观叠加设计指标及权重问题。营商环境质量应由承受外部性的主体评价，受众群体就是广大人民；三是分析了现行评测工具存在与条例规定的以“满意度”为评价标准的背离问题。

三、民主党派助力识别营商环境问题生成的原因

掣肘营商环境质量的原因很多，但基于全过程人民民主与营商环境质量间的关联，可对识别问题生成原因提供一个有效的政治经济学解释。

全社会营商环境优化意识不足。问卷调研全社会营商环境优化意识，统计见表1。

表1  全社会优化营商环境意识状况

注：表中分值是依据5点式Likert scale调研打分的平均值，最高分为5分，最低分为1分。

数据来源：基于2021年7月和2022年1月两次重点调研和“问卷之星”调研的信息总结

分析表1得出一般性认知：全社会营商环境意识具有优化空间；营商环境优化意识的主体差异性大。政府等国家机关的优化意识普遍较高，事业单位、企业、中介机构和精英优化意识相对较低；营商环境优化意识的区域差异性大。

助力分析发挥全过程人民民主促进营商环境升维的机制障碍。国家机关、事业单位、特殊企业、中介机构、精英个人都能对市场主体的经济活动产生外部性，其生成机理见图2。

图2展示了社会各主体可能形成正、中性或负的外部性的机理。结构化这些机制，可分解为对市场主体经济活动的直接作用机制（国家机关、事业单位、特殊企业等的组织结构、权力运用及由此体现的关系）和间接作用机制（教育、技术、文化和卫生部门等对经济要素引力和质量）；除某项因子单一机制发挥外，还有通过对其他主体影响的复合机制，如中介机构、精英对国家机关施加影响以体现的助推或协同机制发挥。

要想各类机制都对市场经济活动产生正效应，一个社会的人民至上的价值取向和遵循利益共赢目的机制发挥是十分必要的，而充分发挥全过程人民民主机制则是保证所有机制都向正外部性努力的关键。但现行境况是人民民主机制发挥的“充分”程度还需提升，表现在：

（1）国家机关内部监督机制质效提升空间大，其作用效果与人民要求存在距离；

（2）政府角色定位呈现非恰当性，激活全社会潜在能量机制并未得到充分发挥，倒衍生出快速优化的“制动”机制。

（3）人民“全面”监督机制链条薄弱。对国家机关的监督仅注重对政府的监督，且监督效果提升空间大。有效对特殊企业、事业单位、中介机构和精英的监督机制尚待完善。

（4）信息对称机制缺失。人民无法民主，更体现不出“全面”与“全过程”发挥民主。

（5）评价工具评价标准与条例规定依据“满意度”评价的机制缺失；

（6）人民参与营商环境建设的机制不足。被动观望或体现“公心”“社会责任”的民众监督意识淡漠和行为缺失。

（7）国家机关系统内部监督与人民大众外力监督的协调机制不足。公众反应内容不能得到及时、迅速配合。

（8）中性、负外部效应向正效应转化机制缺失。

（9）负外部效应与问责追责机制不对称。主要体现对处置结果的不认可。

诸多机制问题可归结为全过程人民民主与营商环境升维之间的关联机制的不足，依据人民民主的外在强化驱动营商环境优化的机制没有有效运行。

助力分析评价工具是否符合人民大众的“满意度”评价标准。评价指标设计忽略“因”而偏重“果”。现行指标选择多体现注重果和因果叠加设计模式。因方面的指标是指政府服务影响市场主体营商生态的隐形变量，如办事态度、效率和质量等，多是人的主观判断。果方面的指标体现市场主体等营商的显性结果，如开办企业、获得电力、纳税、跨境贸易等各类指标，多是客观性结果统计。基于因果关系逻辑，有什么因客观上一定有一个或多个果对应，因为因层面的主观评价决定市场主体和社会公众的意识和行为选择，决定其要素活跃度和资源配置，必然对应不同的果。也就是说体现因与果的指标属于同一问题的两个层面，评价指标设计只能选择一个层面，或者从因的层面选择（目前我国没有完全基于因层面的指标设计），或者从果的层面选择（世界银行、学术研究领域多采取），最不应该选择的是因果叠加设计模式（我国评价营商环境的主要模式）；依据客观性指标评价存在显著问题。一是忽略隐性指标问题，排斥了诸如对态度、效率和质量等的主观评价。二是不利于问题查找、原因识别和监督纠错。果是各部门综合作用的结果，结果是共同的，问题也是共同的，会助长集体担责和法不责众心理。三是客观性指标体现的是一种事后总结，无法将问题消灭于前端初始阶段，阻止不了问题发生的负效应。四是依据果评价，无法体现条例规定的以市场主体和社会公众的满意度为评价标准的要求；权重确定淡化了人民意愿。指标权重不是人民确定的，体现在：一是研究各地营商环境优化的相关政策，普遍缺少指标权重确立的原则及方法说明，提到的也只是基于专家设计或民主评议的点到为止。这至少说明体现人民意愿确定权重工作并未引起各级政府的足够重视。二是现行赋权模式无法体现人民主观性。理论研究多采取客观赋权，政府应用多选择主客观复合赋权方式，都远离主观性。客观赋权是依据客观指标并借助系统软件运算的系数赋权，要有数据，偏重工具理性，数据本身未必适当且计算复杂，更主要的是指标、数据等变量的些许变动都会得出不一样的权重系数，产生结果的脆弱性。组合赋权模式，并没有摆脱客观赋权的不足，同时还因存在主客观权重分配比例（3:7、4:6，还是其它比例）如何划分的诸多争议，最后还要借助主观判断进行划分；三是尽管主观赋权成为惟一的选项，但实践中并未采用。所现行权重设计偏离了人民的主观认知，但还依据这种工具进行主观评价。

四、民主党派助力发挥全过程人民民主促进营商环境升维的思路

基于人民主体维度不仅能够对营商环境优化中的问题识别与原由进行探讨，也能够总结出营商环境优化的不一样的思路。

变革意识的二元结构转化为意识的全面提升。具体抓好“引”“促”“推”三方面工作。一“引”，展开营商环境优化的先进组织和个人评选、推广典型经验、观看反腐案例和深入劳教场所等多种形式的宣传，加强道德培养，坚定个人利益只能源于为人民服务质量的意识，自觉强化个人和组织优化意识提升；二“促”，强化国家机关内部监管和高效保障人民大众权益，持续发挥震慑效应和约束效应，加速促进优化；三“推”，汇集民主党派智慧。各民主党有诸多企业家、知识分子等精英，在自我提升优化意识的同时，建言献策，当好参谋和智囊，同时，积极参与营商环境的建设和评价行动，助推全社会意识提升。以此三项工作扎实推进人人都是营商环境意识，人人都要践行优化营商环境意识。当然，意识提升需要信息公开、信息通道畅通和实锤奖惩等基本条件。

建立适于人民满意度标准的评价规则。依据客观可统计结果和因果复合指标进行评价与人民大众的主观认知不符。基于“因”层面设计指标，依据人民民主确定指标权重，才能回归条例要求，与主观满意度评价的逻辑相称，才能真正体现出人民的价值认识，关注什么，引导被评价者向何处努力，形成以人民为中心的导向功能。具体设计思路：基于文献分析和人民大众关注点，凝练出主观评价的一级指标，并配比出二级指标，不同被评价主体还要考虑特色指标；指标选择应能够覆盖对市场主体经济活动有直接和间接影响的所有主体及其具体人员；指标内容涵盖所有主体活动的全部业务节点（要素）和传导过程（关系），具有全面性；评价关注点是依据被评价主体及其个人在全过程活动中的态度、速度和质量的综合满意度；指标选择应便于即时性、持续性评价被评价主体及其个人的外部性；依据人民民主确定指标权重。设计思路：依据指标对人民大众的重要程度和指标问题产生的频数确定初步权重，再采取头脑风暴法或Delphi法等主观评价法调整并最终确定权重。该评价体系设计体现了三各方面的创新，一是创新了依据主观评价的机理。实现了依据市场主体及社会公众提出需求到被评价主体反馈“闭环”的全过程、全业务活动的结果满意度评价（见图2）。二是创新了适合主观评价的经济模型。明晰了营商环境质量（被解释变量）和主观评价因子（解释变量）间的关系。根据因子带来的可能结果及其集合，可测算因子对营商环境质效影响及系统损益。三是创新了问题识别、考核和问责机制。该系统规则设计，等于在对营商环境可能产生负外部性的所有组织及个人意识中植入一种为人民服务的“警示”装置，时刻起着提示作用。不仅可评价社会各主体的“有为”程度，更主要的能够便利查找问题，识别原因，精准提供考核与问责依据。

将人民满意度标准法治化，强化规则系统刚性。中国特色社会主义制度是为人民而不是少数人谋福利的制度，相应的中华人民共和国宪法规定的“一切权力属于人民”“努力为人民服务”“禁止任何组织或者个人扰乱社会经济秩序”“接受人民的监督”“依法治国，建设社会主义法治国家”等的内容指明了将人民满意度标准法治化的制度依据和法理依据。现行的人民满意度之所以存在名义重视有余而实际落实不足，理论与践行不吻合，规范层级低，不具有约束刚性，不能不说是重要原因。将人民主观满意度的评价规则法治化，通过提升评价规则刚性，强化全社会注重。不仅为人民大众提供了自我维权依据，也真正建立了将被评价主体权利运用至置于人民监督的机制，和依据负外部性进行问责追责的机制，迫使被评价主体和个人不敢乱用权，将权利真正关进人民监督和保障人民利益法律的“笼子”里，实现任何主体和个人不能也不敢产生负外部性。

变革优化营商环境的动力模式。变革政府主导的内生驱动模式转变为民主监督为主的协同共促模式。主要抓手：一是把握好身份定位。条例规定政府只是组织者，不必然成为建设主导者和质量评价者。营商环境的准公共物品属性决定营商环境优化供给可由政府与市场等多主体共同建设。政府与其单一驱动优化成效存在提升空间，莫不如将建设努力转化为组织努力，强化组织责任，提升组织效能；二是抓准优化动力的主要来源。优化动力源于国家机关、事业单位、特殊企业、中介机构、精英和社会公众的内外合力；三是协调发挥各种机制。多主体建设离不开对营商环境外部性的所有主体的问题识别、协商、强化、共享、共建、互促、激励、追责等机制，充分发挥这些机制功能是有效激活全社会主体参与热情，提升合力及取得满意效果的关键。